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化外之地

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法治政府之路还有多远  

2015-02-27 09:23:05|  分类: 职务作品 |  标签: |举报 |字号 订阅

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法治政府之路还有多远 - 逍遥游 - 化外之地

 

党的十八届四中全会提出,各级政府必须在党的领导下,在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这对于习惯了大包大揽的各级政府,无疑是巨大考验,能否习惯还有待观察。

早在2004年,国务院就提出要用10年时间基本建成法治政府,如今期限已过。十八大报告提出,2020年要基本建成法治政府,时间又往后推了6年。

今天,理性的公民深知,十八届四中全会中的白纸黑字并不等于现实生活中的货真价实。我们依然可以看到:在不少地方,权大于法,人治大于法治;行政权力“法力无边”;行政问责、行政违法追究不力;行政诉讼顽疾难除。因此,依法行政,建立法治政府,我们现在不仅要听其言、更要观其行。

 

该依什么“法

依法行政可以说是政治学中的常识,并非才提出的新概念,但真正落实绝非易事。学者梁文道曾指出:“当前中国最大的问题不是缺乏常识,而是常识的矛盾;不是价值的虚无,而是价值观念与社会现实之间的断裂。”在实践中,不少干部觉得依法行政的“法”不是法律,而是领导的“看法”。这不仅是干部法律素养的问题,而且牵涉很现实的问题——当上级的要求违背法律规定时,是按领导要求办,还是法律规定办?

郑州大学法学院副院长、行政法专家沈开举教授说,在现实生活中,“黑头文件”(法律)不如“红头文件”(政策),“红头文件”不如“手写文件”(批示、批条子),“手写文件”不如“口头文件”(打招呼)。以拆迁为例,关于土地征用和补偿,应该怎么做,法律规定得明明白白。但是,有些领导干部说拆哪就拆哪,说什么时候拆就什么时候拆。

这折射出了当下依法行政的困境。一方面,地方政府尤其是行政一把手,权力比较大,为了追求效率,一些关系到公众切身利益的重大决策,其讨论过程成为体现一把手个人意志的“一言堂”。所谓“决策拍脑袋、执行拍胸脯、走人拍屁股”。另一方面,在对上负责的层级体制中,上级政府常用行政命令迫使基层完成某项任务;若完不成,基层干部在考核、提拔任用上会受到影响。如果照此逻辑,要想依法行政,只能寄希望于行政一把手时时决策英明,并上率下行,但这明显不是依法行政的要义和常态。

依法行政,简单而言就是说法律没有授权的行为,政府不可为,这本该成为行政者的理念。但现实是,政府触角太长,并且权力带来的执政效率和快感让他们将法律束之高阁。政府一旦有违法行为,法律不仅姗姗来迟,而且“抡起的是大棒,砸下来的是鸡毛掸子”。因此,很多干部对权力的敬畏远远高于法律。

辽宁某检察院一位检察官告诉本刊记者,违背权力和违反法律的命运是不同的,违背权力,后果马上就能显现,比如被问责、撤职;违反法律,程序比较多,而且很多时候并无具体被害人,所以在实践中,行政违法并不稀奇。该检察官还告诉记者,违法行政的案件很难判下来,最后往往是司法机关和被告人达成和解。

而在基层,要完成的任务很多、很杂,比如征地拆迁、土地流转、环境治理、惠农政策落实等等。为了完成工作,不少基层干部选择以行政权力强推的办法,至于法律,能守就守,不能守就绕着走;而一些县领导表面上喊依法行政,实际上还是按照老一套方法办事,有些时候,“领导的意思,就是法律的意思”。有基层干部说:“自己是遵照上级指示干事的,即便有违法违规行为,出了问题也有上面顶着。”

 

依法的困惑

用行政权力开道是当下很多政府办事的逻辑。为了发展经济,行政违法的事可谓司空见惯,不少干部也早已习以为常。西部某县曾计划上马一个水利工程,前后论证了十几年,但受一些环保门槛的制约,项目始终处于搁置状态,这让县里的经济发展蒙受了很多损失。“但是一些地方不顾及这么多,把项目上马了,最终上级部门也不会怎么样。”该县县长有些无奈地这样说。一些基层干部认为,只要是有助于地方发展、为了公共利益,就可以不按法律程序走。

“一些地方领导即便违规上项目,也能得到升迁,这就会给其他地方造成不好的示范。作为县里的主要领导,如果处处顾忌法律法规的条条框框,难免发展慢,眼看着其他地方发展了,老百姓也会在后面戳脊梁骨,说你没能力。”这位县长说。

“部分地方政府回避依法行政,大多基于一种心态,就是认为解决基层纷繁复杂的社会、经济问题,用一些违法的手段,付出的成本较低、工作简便、易操作。而依法行政耗时长、程序多,往往‘事倍功半’‘得不偿失’。”重庆升明律师事务所律师张明前说。

在长沙某经济开发区工作的王艳(化名)告诉本刊记者:“遇有重大项目,政府往往会开辟绿色通道,先上项目,再边建设边办理各项手续,毕竟一个好的项目能带动经济发展,解决就业。之前在县里的时候,主要县级领导批条子,或者下指示,部门才敢动。”

王艳说,考虑到与其他地方竞争、市场机遇等因素,从长期和短期利益来讲,先“上车再买票”有好处。如果按照法律法规走完所有流程,可能要好几个月,有些甚至一到两年,所以,很多时候也是被逼无奈。

而在西部某县,2010年时以开发特色工业园区为名,在未取得足额用地指标的情况下,通过“少批多占”“以租代征”的方式,违法占用耕地近200亩。与此同时,对群众的补偿也落实不到位,拆迁过程中有的政府工作人员还粗暴蛮横,与群众发生冲突,引发群众聚集。

负责征地拆迁的一名乡镇干部说:“园区建设是县里的‘一号工程’,县委常委、常务副县长亲自挂帅工程指挥部指挥长,上级政府要求高、进度快、任务重,没有超常规的手段根本不可能完成征地任务。”

除了行政机关违法,普通群众法治观念的淡薄也给执法带来难度。据报道,广西柳城县东泉镇高田村一位村民建了一栋200平方米的别墅,由于未经审批,被国土、住建等部门认定为“两违”建筑,要予以拆除。这位村民不服,认为自己花钱在承包地上盖房子没有什么不妥,经过3年时间,这栋建筑才最终得以拆除。而现在乡镇这样的情形不在少数,细究起来,到处都是违法建筑,如果国土局要挨家挨户去查处,根本查不过来,常常陷入了法不责众的困境。

 

依法行政路线图

依法行政具体该如何运作,连很多行政主体也是一头雾水,只是等待“顶层设计”,幻想毕其功于一役。然而,依法行政没那么简单,其中一个重要原因就是政府权力运行的不规范,比如权力太大且没有边界、权力运行并不透明等,导致权力始终大于法律。

2014年年初,富阳市作为浙江省政府权力清单改革试点县,率先对县一级政府权力进行了清理,结果发现,和富阳人民群众日常生活相关的常用行政权力,居然多达2500项。而浙江省经过梳理后发现,省级层面权力多达1.23万项。一位县级干部说:“不理不知道,一理吓一跳,我们政府的权力,居然上管天、下管地、中间管空气。这么多权力,随时可以拿出来影响人民的日常生活。”浙江省政府一位领导说,权力被许多部门关在自家的柜子里,想用的时候,就拿出来用。

所以,要做到法无授权不可为,首先就要清权、确权、晒权、制权,这是建设法治政府的前提。制定了权力的清单,政府就知道了什么能做、什么不能做。不过,如果没有倒逼的力量,想让政府自己放弃已有权力,难度很大。在中央大力精简权力的背景下,不少地方仍然存在“权力空放”“明放暗不放”“小放大不放”等改革异化现象。中部某省会城市在梳理权力清单工作中,要求各单位上报行政审批权力,很多单位为保留手中权力,竟然在上报权力清单上填“0”。

权力确定以后,还要保证其在阳光下运行,进而保证政务公开和政府决策的科学化,防止权力的暗箱操作。十八届四中全会就提到,要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。如果行政一旦违法,法律必须“动真格”。但目前,作为督促政府依法行政主要助推器的行政诉讼并不令人乐观,实践过程中存在立案难、审理难、执行难。

当下,正是深化改革的关键时期,要依法行政,除了督促政府权力规范运行外,还要正确处理改革与法治的关系。“当重大的改革决策作出之后,要抓紧时间修改与改革决策不适应的相关法律法规,保证改革在法治的轨道上进行,或者通过法治的方式来实现改革的目标。”中国政法大学副校长马怀德说。

另外,就目前来看,不管是干部还是群众,法治观念依然淡薄、法治素养依然欠缺。因此,依法行政,建立法治政府依然任重道远。

  

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